來源:中國排污許可  作者:竺效 王盛航

近日，環(huán)保部發(fā)布了《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，這是排污許可立法改革進(jìn)程中一個(gè)重要的里程碑。作為第一部排污許可的規(guī)章，《管理辦法》進(jìn)一步明確和細(xì)化了排污單位和環(huán)境保護(hù)主管部門的法律責(zé)任，引起了各界的關(guān)注。本文是法學(xué)專家專門對(duì)《管理辦法》明確的法律責(zé)任進(jìn)行的梳理，重點(diǎn)解讀了排污單位面臨的各類法律責(zé)任和守法要點(diǎn)，供大家參考。

實(shí)施控制污染物排放許可制度，是我國改革固定污染源管理制度的核心工作，也是我國生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。

排污許可是一種行政許可。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可事項(xiàng)是指行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的事項(xiàng)。行政許可事項(xiàng)是具有法律效力的，違反行政許可事項(xiàng)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

但是總體來看，排污許可制在實(shí)施過程中還需要得到更多立法支持，以解決環(huán)境保護(hù)部門對(duì)違證排污行為的監(jiān)管不到位，企事業(yè)單位違法違證排污應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任得不到落實(shí)，導(dǎo)致排污許可證制度得不到充分實(shí)施等問題。

比如說，專門法規(guī)的缺失導(dǎo)致超標(biāo)排放法律責(zé)任不足。雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》對(duì)超標(biāo)排污的法律責(zé)任作出了一系列較為嚴(yán)格的規(guī)定，但是由于沒有專門的法規(guī)對(duì)其細(xì)化，導(dǎo)致污染物排放的法律責(zé)任還存在缺陷。我國現(xiàn)行法律只規(guī)定了超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任，但是，在排污許可證制度實(shí)施過程中，還出現(xiàn)了一種特殊的情況，企事業(yè)單位排放的污染物沒有超過國家以及地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但是超過了排污許可證載明的排放量。這種情況下企業(yè)是否屬于超標(biāo)排污，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任還不夠明晰。

排污許可制度是一項(xiàng)基本的環(huán)境管理制度，為了進(jìn)一步完善排污許可違法責(zé)任體系，在《實(shí)施方案》和《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善排污許可制度，環(huán)境保護(hù)部于2018年1月頒布了《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)。 《管理辦法》不僅能夠進(jìn)一步推動(dòng)排污許可制度的實(shí)施，也完善了排污許可違法責(zé)任的內(nèi)容體系。

1 無證排污的法律責(zé)任

持證排污是對(duì)排污企業(yè)的基本要求，無證排污是嚴(yán)重的環(huán)境違法行為。根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，對(duì)于無排污許可證或者違反排污許可證規(guī)定的排污行為，環(huán)保部門將及時(shí)進(jìn)行處罰，對(duì)于已受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正，阻撓復(fù)查的企業(yè)，環(huán)保部門還可以對(duì)其進(jìn)行按日連續(xù)處罰;同時(shí)企業(yè)相關(guān)責(zé)任人將受到行政拘留處罰。

《管理辦法》還具體列舉了無證排污的幾種情形，有助于一線執(zhí)法人員的研判。包括：一是排污企業(yè)依法應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)排污許可證未申請(qǐng)或申請(qǐng)后未取得排污許可證排放污染物的;二是排污許可證有效期屆滿后未申請(qǐng)或申請(qǐng)后未經(jīng)原核發(fā)部門許可排放污染物的;三是被依法撤銷排污許可證后仍排放污染物的;四是法律法規(guī)中規(guī)定的其他情形。

2 違證排污的法律責(zé)任

根據(jù)《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，排污單位排放污染物有違反排污許可證行為的，應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等法規(guī)的規(guī)定，責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

值得注意的是，根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，違證排污的類型不僅包括超過排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物、重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物、大氣污染物，還包括以下形式：一是通過偷排、篡改或者偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、以逃避現(xiàn)場(chǎng)檢查為目的的臨時(shí)停產(chǎn)、非緊急情況下開啟應(yīng)急排放通道、不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物;二是利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物;三是其他違反排污許可證規(guī)定排放污染物的。

3 違反信息公開義務(wù)的法律責(zé)任

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等法律規(guī)定的規(guī)定，企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公開環(huán)境信息，信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)，不能弄虛作假。

為了進(jìn)一步規(guī)范排污企業(yè)的信息公開工作，《管理辦法》對(duì)排污許可的信息公開作出了具體的規(guī)定，分為兩個(gè)方面。一是申請(qǐng)前的信息公開。排污單位應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)排污許可證之前向公眾公開其承諾書、排污許可證申請(qǐng)表及其附件等內(nèi)容。二是申請(qǐng)后的信息公開。排污單位應(yīng)該向社會(huì)公眾公開其排污信息，擴(kuò)大與公眾溝通的渠道。排污單位未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)、未按照規(guī)定的方式、未公開應(yīng)當(dāng)公開的信息、公開的信息不真實(shí)的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其公開，依法處以罰款，并予以公告。根據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》的規(guī)定，還可以對(duì)違法企業(yè)處以三萬元以下的罰款。

4 違反自行監(jiān)測(cè)的法律責(zé)任

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境保部行政主管部門對(duì)排污單位進(jìn)行管理的直接依據(jù)。排污許可制度要求排污單位自行監(jiān)測(cè)，并設(shè)置和維護(hù)監(jiān)測(cè)設(shè)備。排污單位要對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)。

排污單位未按照許可證要求自行監(jiān)測(cè)的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其改正，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款;排污單位拒不改正的，環(huán)境保護(hù)主管部門可責(zé)令其停產(chǎn)整治。

根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，違反自行監(jiān)測(cè)的行為包括以下兩種：一是未按照規(guī)定對(duì)所排放的工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物、水污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)，或者未保存原始監(jiān)測(cè)記錄的;二是未按照規(guī)定安裝大氣污染物、水污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，或者未按照規(guī)定與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，或者未保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行的。另外，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕29號(hào))的規(guī)定，排污單位提供虛假監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

5 其他相關(guān)法律責(zé)任

《管理辦法》也明確了環(huán)境保護(hù)主管部門及其工作人員的法律責(zé)任。環(huán)境保護(hù)主管部門及其工作人員在排污許可證受理、核發(fā)及監(jiān)管執(zhí)法中未按照規(guī)定受理、核發(fā)排污許可證或者監(jiān)督不力的，應(yīng)當(dāng)受到行政處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。

此外，排污單位在申請(qǐng)、變更、延期排污許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證申請(qǐng)材料的真實(shí)性。根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，排污單位隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，核發(fā)環(huán)保部門不予受理或者不予行政許可，并給予警告。排污許可證發(fā)生遺失、損毀的，排污單位應(yīng)當(dāng)在三十個(gè)工作日內(nèi)向原核發(fā)環(huán)保部門申請(qǐng)補(bǔ)領(lǐng)排污許可證，未及時(shí)補(bǔ)辦排污許可證的，由核發(fā)環(huán)保部門責(zé)令改正。

習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國?！豆芾磙k法》的實(shí)施，是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，也回應(yīng)了十九大報(bào)告提出的強(qiáng)化排污者責(zé)任的要求?！豆芾磙k法》從不同角度、不同層面構(gòu)成了一個(gè)更嚴(yán)密的污染物排放法律責(zé)任體系。但其效果還需要實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)，其對(duì)違法行為的懲戒力度和威懾效果還需要上位法進(jìn)一步予以加強(qiáng)，期盼在總結(jié)《管理辦法》立法和實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院盡快研究制定《排污許可管理?xiàng)l例》。

(作者單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院)